河北省高级人民法院主办
首页法院概况新闻中心法官论坛法官风采媒体聚焦裁判文书普法天地专题报道执行公开庭审直播
当前位置: 法官论坛 -> 调研成果

论我国环境公益诉讼举证责任制度的完善

--从乡村振兴的角度谈制度完善

  发布时间:2019-03-25 17:09:47


    摘要:改革开放以来,我国的经济取得了巨大突破,走着“先污染后治理”的错误发展道路,严重的环境污染与生态破坏,已经影响到人民群众的生命健康和经济社会的可持续发展。2012年,党的十八大报告指出将大力推进生态文明建设,树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态保护摆在更加突出的位置。随着生态文明理念的提出,建立公益诉讼制度已经被公认为是维护公共利益的有效途径。我国的环境公益诉讼起步较晚,在立法方面存在着一些漏洞,在司法方面还处于探索阶段。我国学界当前主要是在环境公益诉讼的主体、诉讼范围领域、审判制度等研究成果显著,对于环境公益诉讼中的“脊梁”-举证责任制度研究较少。本文旨在结合环境公益诉讼的特点,在乡村振兴战略背景下,立足不同的诉讼主体的基础上构建多元化的举证责任制度。

    关键词:环境污染  生态破坏  公益诉讼  举证责任分配  乡村振兴

    1.我国环境公益诉讼概述

    环境公益诉讼的举证责任被誉为环境公益诉讼的脊梁,在构建环境公益诉讼举证责任制度前,我们应首先界定 “环境公益诉讼”的含义及特点,进而才能结合其特点构建出合理的制度,程序制度的完善才能保障实体正义的实现。

    1.1公益诉讼的定义

    公益诉讼最早起源于古罗马时代,而形成制度是在资本主义高度发达之后。1890年,美国出台的《谢尔曼反托拉斯法案》标志着现代公益诉讼的诞生。在美国,公益诉讼仅是一学理概念,即“公益诉讼=公益+诉讼”。在我国司法实务中对“公益诉讼”有三种含义理解。一是“公共利益+诉讼”,包含有公共利益内容的诉讼;二是诉讼法层面上的公益诉讼,即原告并非因私益受到直接侵害,而是为客观法律秩序抽象公共利益提起的诉讼;三是民权意义上的公益诉讼,即强调案件对于社会公众的影响,基本理念是公共利益。[[1]]林莉红教授较为全面的概括了对公益诉讼的理解,林教授本人更强调公益诉讼要包含公共利益,笔者也赞同林教授的观点。

    1.2环境公益诉讼的概念

    我国学者对环境公益诉讼的研究已经进入了“井喷”时期,主要围绕制度完善、诉讼主体资格,国内外制度比较方面的研究成果较多。吕忠梅对环境公益诉讼的定义为:在任何行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时,任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。[[2]]颜运秋先生认为环境公益诉讼是指有关组织和个人依据法律的规定,对违反环境法律而给环境公共利益造成了事实或潜在损害的行为,向法院起诉,由法院追究违法者的法律责任的诉讼活动。[[3]]叶勇飞教授认为:环境公益诉讼是为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动。[[4]]别涛教授认为:环保组织为了保护公共环境利益,制止危害环境的行为,针对污染环境或破坏生态的企业提起的诉讼,即环境公益诉讼。[[5]]曹明德教授则认为环境公益诉讼是:公民、法人、社会团体或者国家机关以保护环境公益为目的,针对损害或可能损害环境公益的行为向法院提起诉讼,以制止损害环境公益的行为,寻求环境公益救济一种专门的诉讼活动。[[6]]笔者比较认同吕忠梅和曹明德教授对环境公益诉讼的定义,因为我国《宪法》赋予公民环境权,环境公益诉讼的制度设计的理念应围绕公众参与原则,让每个公众都参与其中来守护人类共同的家园。此外,两位教授的理念已经从事后救济和损害填补上升至事前的预防和生态恢复,将诉讼范围从环境污染行为扩大至损害或可能损害环境公益的行为。据此,吕忠梅提出,环境公益诉讼是一种特殊诉讼,将其强行纳入传统的民事和行政诉讼会产生根本性的理论冲突。[[7]] 故此,本文将结合环境公益诉讼的特点为其构建配套的举证责任制度。

    1.3环境公益诉讼的特点

    环境公益诉讼作为人权司法保障体制中一项重要的司法制度安排,与传统的诉讼在诉讼主体、诉讼范围、责任承担等方面有着很大的区别。通过归纳,笔者认为有以下特点:

    1.3.1诉讼属性的公共性

    对诉讼属性的认知是对进行诉讼制度程序设计的逻辑起点,因此本文论述如何完善环境公益诉讼的举证责任制度的首要前提就是应从本质上剖析环境公益诉讼的属性,其本质属性就是环境公益。环境公益的定义:是环境因其具有的生态服务功能而满足人类需求所承载的公共性利益[[8]]。即环境公益具有公共性、普惠性和均享性,因此这一本质属性决定了每一环境主体都同等程度享有环境公共利益,每个环境主体获取公共利益都不以他人的意志为转移。因此,在制度设计上我们要避开“公地悲剧”的典型问题。

    1.3.2诉讼主体的广泛性

    在我国一般的环境私益诉讼属于民事侵权之诉,都要求原告与案件有直接利害关系。正如学者所言:“除了真实有冤情的人可以进入法院,其他无故者是不受法院欢迎的。一般情况下,受害者必须对自己受到侵害的权利或利益予以明确,假定其仅仅为众多受害者其中一个的话,那么他到法院进行起诉的资格就是不完整的”。而我国新修订的《民事诉讼法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题>的解释》中规定                                                                                                                                                         公益诉讼的原告为检察机关及法律规定的社会组织。这一创新点,突破了传统民事诉讼的直接利害关系的限制,迎来了“环境公益诉讼的春天”。这种制度设计既是创新,又符合环境损害具有复杂性、技术性、潜伏性的特点。

    1.3.3  被诉主体的多样性

    环境公益诉讼的被诉主体包括个人、企业和公权力机关。因为我国的工业化起步较晚,但是发展速度却非常迅猛,这与我国一些地方政府错误的政绩观息息相关,在经济利益与环境利益利益的取舍中,往往忽略了环境的保护。为了经济的发展,往往放任或纵容部分企业的污染行为,大多数环境侵权案件的背后多是公权力机关的力量。因此我国环境公益诉讼将公权力机关纳入被诉主体才能从源头上保护环境。故此,可以看出我国环境公益诉讼是一个“大诉讼”,从被诉主体类型上可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

    1.3.4 诉讼时间的预防性

    《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题>的解释》第一条规定:“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼,符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应予受理。”由此可见,环境公益诉讼相比传统环境私益诉讼又一大飞跃就是起诉的时间不以环境损害的实际发生为前提,只要原告能够证明存在损害环境公共利益的可能性即可提起诉讼。这一突破是与环境污染和生态破坏具有潜伏性和一旦破坏难以逆转的特点所决定的,这也是顺应环境可持续发展理念的一大举措。环境的可持续发展要求我们要将环境污染或生态破坏防患于未然,特别是赋予诉讼主体对污染或破坏有潜在可能即可提起诉讼,能够有效避免或减少环境侵权行为的发生,实现人与自然的和谐共处,环境就是最宝贵的资源,是绿水青山,是我们赖以生存的基础。

    1.3.5诉讼目的公益性

    环境私益诉讼或其他类型的民事侵权诉讼一般都是为了获得相应的赔偿、补偿,实现一定的经济利益,而环境公益诉讼目的的公益性决定了不以获益为原则的理念,也是其与其他诉讼最本质的区别。“环境公益诉讼的公益性在于诉讼不仅关注个案的权利救济,更重要的是督促政府或受制裁者关注环境保护采取积极措施减少环境损害,判决效力也不仅限于案件当事人,还具有一定的警示示范作用”。[[9]]

    2.我国环境公益诉讼举证责任制度概述

    环境公益诉讼在我国起步较晚,我国并未建立环境公益诉讼独立的举证责任制度,而是在《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国侵权责任法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题>的解释》等法律中进行了规定。

    2.1 我国环境公益诉讼举证责任制度的涵义及现状

    “举证责任”源于古罗马时代,举证责任的概念是由举证责任的性质决定的。我国并没有专门为环境公益诉讼举证责任制度进行立法,我国环境公益诉讼的举证责任多是延用民事诉讼中的举证责任制度。据此,目前学界对举证责任的性质有四种不同学说。第一种是行为责任说,其观点为:举证责任是指在诉讼中,当事人对于自己主张的事实,有提供证据来证明行为真实性的责任。[[10]]第二种为结果责任说,即在诉讼过程中,某一待证事实处于真伪不明的状态下,应由谁承担证明不能的不利后果的责任;第三种为双重含义说,这种学说包括主观举证责任和客观举证责任,主观举证责任可以理解为行为意义上的举证责任,即当事人为了在诉讼中胜诉而发挥主观能动性提交的证据;客观举证责任可以理解为结果上的举证责任,即在诉讼过程中,某一待证事实处于真伪不明的状态下,应由谁承担证明不能的不利后果的责任。第四种为危险负担说,也可以称为危险领域说、风险负担说、败诉风险说,这一学说认为举证责任是指在诉讼中再案件某一事实无法确定的情况下,由谁承担败诉后果。[[11]]

    笔者认为环境公益诉讼举证责任应定义为,环境法的主体在环境公益受到侵害或有侵害可能,发现他人存在破坏生态或污染环境的行为、存在破坏生态或污染环境行为的可能性时,依据诉讼程序向法院提起诉讼请求至诉讼终结过程,原告为了支持其诉讼请求,被告为避免败诉结果,向人民法院提交证据,人民法院在事实真伪不明的情况下在当事人之间分配证明责任,由举证不能的一方承担败诉风险的制度。

    我国学者对举证责任及其分配规范究竟该置于实体法还是程序法存在着巨大的争议。在我国并未单独颁布关于环境公益诉讼举证责任制度的法律,对于环境公益诉讼举证责任主要见于《侵权责任法》、《环境保护法》、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》《证据规定等》,概括起来就是在环境公益诉讼中,我国实行无过错的归责原则,原告仅对侵权行为、损害结果承担证明责任,被告就侵权行为与损害结果的因果关系及免责事由承担举证责任。笔者认为,举证责任制度应属于程序法框架之下,因为其是法官裁判过程中发生法律关系的程序法,而在我国关于环境公益诉讼的举证制度却出现在《侵权责任法》、《环境保护法》中,不符合立法应遵循的一般原则,也不利于司法实践。

    我国《环境侵权责任解释》第六条规定了原告的举证责任,笔者归纳为以下三个方面:第一,原告只需证明污染者排放了污染物,而不用去举证污染者是不是有过错,亦不用证明该排污行为是否合法。能够证实被告排放污染物的具体证据包括污染源的环境监测报告、排污申报表、企业生产记录、环保设施允许记录、环境侵权事故报告、环境保护行政主管部门及其他环境监督管理部门的调查材料、环境侵权及其调查处理报告、现场公证、现场证据保全形成的视听资料、勘查笔录及提起的物证等。[[12]] 第二,原告需提供遭受损害的证据。笔者认为这里的损害应作扩大解释,不仅包括我们狭义理解的物质损害,人身损害,更应包括精神损害。因为环境损害具有长期性、潜伏性、持续性、广泛性的特点,是日积月累逐渐形成的。比如噪声污染对原告的精神损害非常大,特别是对于一些体弱多病,神经衰弱的人因噪声无法入眠,会变得焦虑,重者会引发抑郁。有学者提出,环境公益诉讼具有一定的特殊性,以“损害结果”

    作为环境民事公益诉讼案件的构成要件,则意味着,只能在损害结果发生后再行采取补救性质的恢复原状、赔偿损失等措施、而无法在实际损害发生之前就采取积极的预防措施。因此,应将损害事实要件由显见已经存在的结果扩展到将来可能产生的损害。[[13]] 第三,对污染或破坏行为与损害事实关联性的理解。《环境侵权责任解释》第六条规定要求原告就污染行为与损害结果之间存在关联性提供初步证明。因为环境公益诉讼涉及公共利益,既要防止滥诉,又要解决立案难的问题,因此由原告在诉讼中提供初步的证明材料,证明关联性的存在即可。而这一规定与举证责任倒置又有一些抵触,其实在因果关系方面,应由原告提交初步证据,证明存在低度盖然性,因果关系即可推定成立,随后可要求被告证明没有因果关系。[[14]]笔者认为,因我国法律规定的环境公益诉讼的主体不包括公民个人,将因果关系的举证责任均由被告承担,违背公平原则,明显加重了被告的举证责任。因此,在我国举证责任制度的完善中应将因果关系适当分配给原告承担,换言之原告应提供初步证据证明因果关系存在,达到较低盖然性标准即可。

    2.2我国环境公益诉讼举证责任的特点

    在环境侵权中,加害人往往是有一定经济实力的企业,而受害人通常是普通公民。[[15]]这是指普通的环境私益侵权诉讼中,原告通常为公民个人,而被告往往是企业,原告与被告之间在经济、知识水平、专业技能方面有较大的差距,企业往往仰仗自己掌握着较多的资源,往往会通过一些技术手段隐藏证据,使得环境私益诉讼的原告无法真正的接近证据,容易败诉。而我国法律明确规定提起环境公益诉讼的主体为法律规定的机关和有关的组织,在司法实践中多为检察机关和环保组织,对于这些机关和组织适用举证责任倒置的规定已经不具备合理性。

    2.2.1 原告与被告举证能力“旗鼓相当”

    我国《环境保护法》、《侵权责任法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题>的解释》规定在我国能够提起公益诉讼的主体为法律规定的机关和有关组织。在我国提起公益诉讼的机关多为检察机关和环保机关,为了避免“滥诉”对有关组织提起诉讼的资格进行了进一步的约束,即该组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的“无违法记录”;在我国提起环境公益诉讼的组织多为环保组织,环保组织是专门为了从事环境保护工作而成立的,其具有公益性,多由相关专家组成。上述机关和社会组织在收集证据,掌握信息方面都占有优势地位,分析侵权行为与损害后果是否存在因果关系的判断能力、论证能力强。因此,虽然环境公益诉讼的被告多为经济实力雄厚的大企业,但是经济实力并不等同于举证能力。我国法律规定的可以提起公益诉讼的主体在经济、技术、专业方面与这些企业的举证能力“旗鼓相当”,甚至“略胜一筹”。

    2.2.2 原告与被告的专业水平“不分上下”

    因环境侵权是新型案件,而其证明对象不仅仅包含对环境污染造成的现实损害,还包括污染潜在可能性。众所周知,环境污染的过程是一个日夜累计的过程,不是一朝一夕形成的,只有当大量的污染物排放到环境中,超过了环境的自净能力才会被环境主体感知。因环境污染的潜伏性,受害人想要证明这些就很困难。随着法律的修订,环境损害的可能性也纳入诉讼范围,个人举证证明造成环境污染可能性或生态破坏可能性会难上加难。而在我国提起环境公益诉讼的主体为行政机关和法律规定的组织,司法实践中行政机关多为环保机关,环保机关具有先进的专业检测技术,通过先进的设备检测污染并可以组织相关的专业人士对环境污染或生态破坏的成因进行分析。我国提起公益诉讼的组织多为环保组织,其经济实力也较为雄厚还有环保专家组成,因此在诉前收集证据,诉讼中举证的能力都与被告不相上下,不存在举证能力悬殊的情况。

    2.2.3 我国环境公益诉讼举证责任的分配,实行“举证责任倒置”

    举证责任的分配被誉为举证责任制度领域的“哥德巴赫猜想”,举证责任的分配是举证责任制度的核心。传统的民事诉讼举证责任分配是由原告就损害行为,损害结果,主观是否有过错及损害行为和损害结果的因果关系进行举证。我国环境公益诉讼的举证责任分配规定在《侵权责任法》第六十六条,因我国环境公益诉讼实行的是无过错归责原则,因此就损害行为与因果关系由被告进行举证,即举证责任倒置。

    前文已经论述了在环境公益诉讼中,原、被告势均力敌,符合诉讼“武器平等原则”的要求,在此种情形是否应继续延用举证责任倒置,值得我们深思,也是笔者在后文完善我国环境公益诉讼举证责任制度中重点论述的。

    2.3我国环境公益诉讼举证责任制度存在的问题

    2.3.1 举证责任分配规定零散、原则化,不具有可操作性

    我国环境公益诉讼举证责任制度主要规定在《侵权责任法》及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题>的解释》等法律及司法解释中,归责原则为无过错原则。我国的法律分为上位法和下位法,特别法和一般法,这些法律在效力上是不同的,而我国环境公益诉讼的举证责任分配就零散的分散在这些法律及司法解释中,而且规定太过原则化,无论是举证责任的分配以及证明标准都是模糊的,更多的延用民事诉讼举证责任制度不易发挥法律规范对公众的指引作用,法官在审理案件中也容易造成失误。从程序规则来看,环境公益诉讼在证据规则方面缺少明确的证据规则体系。

    此外,环境污染的形式不仅仅局限于传统意义上的水污染、大气污染、噪声污染等,还应包括光污染等新型污染形式。我国环境公益诉讼较多的套用民事诉讼举证责任制度使得法官在审理案件时无法可依,无法合理的分配举证责任。

    2.3.2 新型环境污染及生态破坏方面的举证责任存在立法漏洞

    我国学者肖建国对环境污染的定义为:由于人为的原因致使环境发生化学、物理、生物等特征上的不良变化,从而影响人类健康和生产生活,影响生物生存和发展的现象。[[16]]对于环境污染的举证责任主要规定在我国《侵权责任法》中,但并未针对新型的污染单独进行环境诉讼法立法。

    随着可持续发展理念的提出,我国学界越来越多的学者认识到与环境污染相并列的生态破坏也是一种环境侵权行为。[[17]]如我国学者曹明德对生态破坏的定义为由于开发利用的行为,对自然资源的索取造成的不利后果。包括人类活动导致的森林破坏、水土流失、土地荒漠化、过度捕捞、生物灭绝等。[[18]]生态破坏行为主要包括以下几种情形:(1)乱捕滥猎,过度采挖珍稀动植物。(2)乱砍滥伐,过度放牧。(3)毁林造田,过度垦荒;围湖造田;建设大坝,破坏下游生态系统。(4)开采矿产造成的土地塌陷、水土流失。(5)不合理引进物种。[[19]]因此,2015年我国生效的《环境法》第五十八条将生态破坏也纳入环境主体提起公益诉讼的范围,但是我国《侵权责任法》却还停留在关于环境污染方面的举证责任,对于生态破坏的举证责任无规定,这明显是一个立法层面的漏洞。笔者认为,环境污染与生态破坏两者并不是一个相互平行的关系,既有相互重合的部分,但又有着本质上的区别。对于生态破坏行为是适用一般侵权行为的举证分配责任还是适用环境污染行为的举证责任倒置原则,存在着立法的空白。如果在生态破坏领域适用举证责任倒置,因生态系统本就是一个很复杂的循环系统,这无疑会加重被告的举证责任,会对被告造成一定程度上的不公平,而法律的不公正也有损法律的尊严,更不利于社会的和谐稳定。

    2.3.3 举证责任倒置原则易引发理解歧义,规则设立有悖公平

    笔者认为,举证责任倒置可以理解为本应由主张事实一方当事人承担的责任,在特殊情况下转而由对方当事人来承担。在司法实践中,举证责任倒置原则广泛的适用于环境公益诉讼因果关系认定中,出现最多的问题就是原告对举证责任倒置的理解存在误解。甚至有部分原告认为自己不需要承担任何证明责任,忽视了收集和保存证据,违背了这个制度设计的初衷。

    此外,在前文已经论述过我国环境公益诉讼的原告与被告在经济、技术、举证能力、专业知识方面往往是势均力敌,不相上下。特别是近年来,我国推行乡村振兴战略,乡镇一些中小型企业与提起公益诉讼的原告相比,往往是弱势群体,将本该由原告承担的举证责任转移至被告,才有悖法律的公平原则,不利于经济社会的和谐发展。

    2.3.4举证责任证明规则单一,证明标准规定模糊

    我国环境公益诉讼举证规则单一,即适用举证责任倒置原则。因环境损害具有潜伏性、持续性、周期性,有的损害地域广泛,污染源与损害结果地的距离较远,损害结果往往不是显而易见的,往往要借助技术手段和专业知识,且环境公益诉讼的主体多元化决定了适用单一的证明归责是不合理的。

    我国民事诉讼属于传统类型的诉讼,且双方当事人的诉讼地位平等,都是为了私益的实现,采取高度盖然性的证明标准有利于还原案件事实,实现司法公正。但是在环境公益诉讼中,原告是为了保护生态环境而提起的诉讼,不以获益为原则,在这样的价值理念下采取高度盖然性的证明标准,往往达不到保护环境的目的。因为环境一旦被损害,事后的补救与修复很难使环境恢复到最初的状态,这样的证明标准不利于实现环境公益诉讼预防性理念。

    此外,我国《侵权责任法》规定由被告承担污染行为与损害结果之间的因果关系举证责任,环境侵权的因果关系是环境公益诉讼中最重要的争议点,要证明侵权行为与损害结果的因果关系需要专业技术知识和先进的仪器设备,甚至在现有科学技术条件下,一些环境侵权的因果关系还无法认定。最后,在确定环境因果关系时,单独原因造成单一损害的现象并不常见,往往是一因多果、多因一果或者多种原因共同原因共同作用造成多种损害。[[20]]基于环境公益诉讼案件的特殊性,导致环境污染或生态破坏的因果关系链条构成因素较多,较为复杂,我国法律对因果关系的规定又过于泛化,对于公益诉讼的原、被告及审理案件的法官都无法可依,不利于实现司法公正。

    2.3.5法官在分配举证责任时自由裁量空间大却对举证分配的说明指导过少

    笔者在前文已经论述过了我国环境公益诉讼的特点及举证责任分配规定零散、原则化,证明规则单一、证明标准模糊,这些都不利于法官在司法实践中对举证责任进行分配。

    环境公益诉讼与传统的民事诉讼相比,更具有综合性,涉及的技术性和专业性更强。笔者所在的基层法院30多名员额法官中仅有笔者一人是环境与资源保护法学硕士,其他法官均未研习过环境法。透过笔者所在的基层法院可以折射出其他基层法院的现状,因为环境法作为新兴的学科,掌握环境领域法律知识的法官较少,而我国现有法律在环境公益诉讼举证责任方面又存在着很多立法漏洞,将认定证据的证明力完全交由法官通过“自由心证”得出结论,容易依靠法官的主观认知,不易接近真正的事实。

    我国法律在环境公益诉讼领域赋予了法官的自由裁量权空间非常大,但是因为环境侵权涉及的专业知识较多,且因果关系的认定存在很大难度。缺乏环境法专业知识的法官,仅仅依靠现有法律规定无法在诉讼过程中精准归纳案件的争议焦点,合理的将举证责任分配给原、被告,被动的依靠“谁主张,谁举证”和“举证责任倒置”机械的审理案件,

    容易导致社会矛盾。

    3.国外环境公益诉讼举证责任制度研究

    举证责任分配被誉为举证责任制度领域的“哥德巴赫猜想”,举证责任的分配是举证责任制度的核心。我国环境公益诉讼举证责任法律制度不够完善,特别是对环境公益诉讼举证责任分配探讨不够深刻,因此笔者重点研习了美国、德国、日本的举证分配理论及制度,以期借鉴国外的先进制度,结合我国国情,完善我国环境公益诉讼举证责任制度。

    3.1美国

    3.1.1美国举证责任分配学说

    3.1.1.1美国公共信托理论

    20世纪中叶以后,美国的环境污染问题加重,国内环保运动应运而生,由环保运动产生的法律问题受到法学家的关注。萨克斯教授提出了“公共信托理论”,他将呼吸的空气、自然界的水资源以及脚踏的土地都最认定为人类的公共物品,将公共物品交由政府进行代管,并由政府合理对公共资源进行配置。当公共物品遭受侵害时,公民有权利用法律的武器来保护公共物品。但是美国学界的一些学者认为公民对公共产品拥有权利,公民有权作为公益所诉的主体提起诉讼;另一些学者认为,环境权的拥有者不能简单的定义,“它既是一种人的权利,是一种个人的权利,但其又不是严格意义上一种人的权利,它应具有历史属性,应该考虑到人的整体性以及人的代际整体性,从一定程度上,环境权是一种人类代际的权利,不仅是一代人的权利。”[[21]]随着社会的发展,公众认知的提高,环境公益诉讼的公共属性也赋予了公民作为诉讼主体维护公共利益的权利,其诉讼行为应受到法律的保护。

    3.1.1.2美国“私人检察总长”理论

    “私人检察总长”理论也源于美国,作为美国官方继续诉讼的依据。1943年,美国第二上诉法院为了根治官吏的违法行为,国会给予一名公共官员权力,比如检察总长,其可以提出公共权益诉讼,同样国会也可以将权力授予民间团体来行使,那么很明显,此时私人团体则成为了“私人检察总长”,使得立足中立的人获得起诉的权利,那么此理论也可以进一步延伸到环境保护的议题上,给予公民公益性起诉权利的合法性。[[22]]

    3.1.1.3“利益衡量”理论

    美国学者威格莫尔主张,举证责任的分配标准不应该共通,也不存在共同的标准,在综合分析各要素基础上来划分举证责任,该学说在美国占据通说地位。在美国举证责任分配受六个因素影响,这六个因素分别为:政策、公平、证据持有或证据距离、方便、盖然性和经营规则。法官在司法实践中,通过均衡各因素合理分配举证责任。

    3.1.2 美国环境公益诉讼举证责任分配制度

    美国作为英美法系代表国家,其并不存在统一的举证标准,而是在“利益衡量”学说基础上,根据影响举证分配的六个因素来合理分配举证责任。美国在司法实务中,注重具体案件具体分析。美国在环境侵权民事诉讼举证责任的分配制度是在实际案件中,默认加害者与证据直接接触,而被害者离证据较远,将举证责任主要分配给加害者。而原告需要证明的内容为:1.正是由于被告存在过失,导致出现了损害后果;2.由于被告所控制的工具而导致出现损害结果;3.在整个损害过程中,原告没有主动自愿参与。[[23]]即原告要承担初步的证明责任。

    在环境公益诉讼因果关系分配的指导思想就是“事实自证理论”,这一理论的内涵就是,环境侵权案件的当事人无需严格的证明因果关系事实存在,只要有效的证明其中的概率关系,就可以对因果关系是否存在来进行推定。[[24]]据此可以看出,美国环境侵权案件中,原告只需要对侵权行为确实存在进行证明,而无需证明侵害的详细过程,但是通过被告能够有针对性的对该项证明进行合理质疑,那么原告就需要对存在因果关系承担举证责任。[[25]]由此可见美国在司法实践中并未适用单一的举证规则,而是通过

    “利益均衡”学说,不断的在原、被告之间对举证责任进行分配,合理的平衡了当事人之间不平等的举证能力,这种制度设计值得我国借鉴与学习。

    3.2德国

    3.2.1德国举证责任分配学说

    3.2.1.1危险领域说

    危险领域的含义就是指在现实生活中属于当事人能够有效支配或者控制的相应领域。[[26]]危险领域说,是德国司法界认可的通说,因为危险领域说更加注重因离证据的远近的不同出现的举证难度差异,此外,还把公平、公正原则作为举证责任分配的出发点,在当事人之间合理的进行举证责任分配。[[27]]此学说即考虑到了环境诉讼中加害者距离证据较近,又考虑到环境公益诉讼主体的多样化,有时候加害者并不一定比受害者在技术、专业方面有绝对优势,同时兼顾了公平、公正的原则。

    3.2.1.2 盖然性说

    盖然性说的内容是,把需要证明的案件事实发生的盖然性作为举证责任分配的标尺准则,通俗的说就是在案件的真实情况不明朗时,根据一般人的生活常识和生活经验对案件事实进行评价和判断,假如需要证明的案件事实发生的概率比较高,主张该事实发生的当事人就不要对这一部分承担举证责任,另一方当事人应就该事实的不发生承担举证责任。[[28]]结合环境公益诉讼的特点,“盖然性”学说在证据认定,特别是因果关系认定中具有重大意义。

    3.2.1.3 损害归属说

    损害归属说是原西德学者瓦亨多夫通过对该国的经典案例进入研究提出的,主要内涵是:在实体法中对责任和损害的归属作出明确的规定,并且以此作为举证责任分配的标尺来衡量。也就是说通过仔细的分析实体法的法条,从这些法条中找到举证责任分配的具体规定,然后把这些规定作为举证责任分配标准。[[29]]由于环境侵权案件类型多样化,法律往往具有滞后性,环境实体法与环境纠纷案件很难实现一一对应,该学说不够灵活,在司法实践中很难操作。

    3.2.2 德国环境公益诉讼举证责任分配制度

    德国作为大陆法系的代表国家,是一个严格的法律型国家。面对越来越多的环境问题,德国及时更新和完善法律,并提出了上文论述的举证制度的学说。德国在面对环境保护的事情上态度严肃,对任何侵权行为均不姑息。[[30]]由此可见德国对环境保护是非常重视的,因此在其举证责任分配制度的设计上也是较为科学的。德国在举证责任分配上有两个原则:(一)在解决环境侵害问题时从多方面考虑,综合利益和公平,并严格按照实际情况处罚;(二)在按照法律执行处罚的同时,也考虑特殊情况,及时根据实际情况对处理方式进行调整。

    纵观德国举证学说,我们可以看出危险领域说,从受害人和加害人距离证据的远近不同,对举证责任进行分配,有利于实现实质公平。而盖然性学说,在司法实践中某一事实真伪不明的情况下,由专业水平较高的法官以事物盖然性发生的高低在原、被告之间对举证责任进行分配。而德国所确立的举证原则恰好引用了这些学说的优势之处,而规避了其不足之处。面对环境纠纷的类型多样化及特殊性,德国根据实际情况均衡利益和公平分配举证责任是我国需要借鉴的。

    3.3日本

    3.3.1日本举证责任分配学说

    3.3.1.1优势证据说

    日本的加藤一郎教授以盖然性为理论基础,结合自身对举证责任分配制度的独到见解,最终提出了一个新的学说-优势证据说。[[31]]优势证据说的主要含义是:在环境诉讼中,只要一方当事人提出的证据明显优于另一方当事人提出的证据,这样的证明程度就已经满足了法律的要求,而不是一定要用科学严谨的方法证明因果关系存在与否。[[32]]从这一定义,我们可以分析出优势证据说的提出减轻了原告的举证责任,但是在司法实践中如果运用该理论,原告疏于收集证据,其损失数额很难精准的计算出,就会产生两种判决结果,一种是,原告获得的赔偿额度远远超出实际发生损害的金额,另一种是原告无法获得赔偿额度。

    3.3.1.2疫学因果关系说

    疫学因果关系说不具有普遍适用性,其仅适用于环境污染造成人体患病的情况。其主要含义是:模仿流行病学或者病因学的逻辑原理,来证明损害行为和结果之间存在所谓的法律上的因果关系。[[33]]具体来说就是针对一定地域内发生疾病的受害人进行抽样采集,然后通过实验的方式进行检测,通过分析多个受害人的检测结果来确定环境污染是不是引发受害人发病的原因,如果结论是肯定的,那么就不需要受害人进行举证,而直接推定受害人收到的损害与环境污染之间存在因果关系,减轻了受害人的举证责任。具体的判断依据包括:(1)在受害人发病之前,该污染物质就一直存在并发挥着作用;(2)该污染物质的作用程度与患者的数量成正比;(3)从其作用机理、生物学规律上来看,此种污染物足以引发某种疾病。

    疫学因果关系说是日本发生公害事件后,学者通过对公害事件应急处理,从减轻受害者举证责任的角度出发,维护受害者的环境权益提出的的学说,我国可以在环境损害致人患病的案件中适用该学说,维护受害人的权益。

    3.3.1.3间接反证说

    间接反证说源于德国民事证据法上的“间接反证”,意指主要事实存在与否真伪不明时,由不负举证责任的当事人,负反证其事实不存在的证明责任。最早将间接反证说运用与环境侵权因果关系认定实践的是日本新泻水俣病诉讼。[[34]]新泻水俣病患者是在日本政府公示“水俣病是因甲基汞中毒而侵害的神经系统导致的疾病”之后,提出的民事损害赔偿诉讼。因此,关于甲基汞中毒是导致患者换上水俣病的原因已经不需要证明了,但是水体中超量的甲基汞来自何处并到达了被害人处而引发疾病呢?即致害的因果关系已经得到了证明,但是到达的因果关系还没有得到证明,且成为原、被告争议的焦点。对此,原告认为,患病是被告排放的废水所致,被告则认为是由于地震导致的农药厂农药泄露所致。并且,被告为阻挠被害人及代理律师调取必须的证据材料,烧毁了工厂的生产记录、拆除使用水银作催化剂的乙醛生产设备等。在这种情况下,法院适用“间接反证法”,责令被告就自己的行为与污染源无关提供证明。显然,在相关资料已经灭失的情况下,被告是无法通过证明活动证明自己是清白的。因此,间接反证说的适用并不产生举证责任的转移,毋宁说这是对被告妨碍对方举证的一种惩罚[[35]]。

    与疫学因果关系说相比,间接反证法可以适用于所有的环境污染引起的诉讼,其在司法实践中运用的范围更广。现实生活中,保护环境是善,发展经济也是善,污染环境是恶,贫困落后也是恶,不能用一种善来抑制另一种善,也不能用一种恶来代替另一种恶。[[36]]因此,我们在审理环境公益诉讼案件中时,要避免先入为主的为企业设置法律责任,滥用间接反证理论。

    3.3.2 日本环境公益诉讼举证责任分配制度

    日本在环保法律立法相对落后的时候,曾经发生过震惊世界的四大公害事件,即痛痛病事件、四口市公害事件、新泻水俣病事件和熊本水俣病事件。最早公害诉讼适用一般民事诉讼的证据规则,谁主张谁举证,公害受害人无法证明其损害与污染之间的因果关系,接着发展到严格注意义务,这样要求企业具有预见和防止公害发生的严格注意的义务,但是如果企业尽到严格注意义务仍然发生公害,其受害人的权益无法救济,这种过失原则也有其局限性,从而则发展为无过失原则,企业即便没有过失,但是因为企业的行为引起了他人超过忍受限度的损害时,也需承担责任,日本的四大着名的公害诉讼都是适用忍受限度理论,到现在的盖然性理论,这一理论成为当今日本公害诉讼理论的主流理论,其具体证明责任是当企业等排放的污染物质达到并蓄积于发生损害的区域产生了影响,其区域又发生了多起损害事实,法院根据这样两个事实就应该推定其损害与企业的排污具有因果关系,再无需其他的证明,这样有利于公害受害人诉讼。公害诉讼的证明责任的理论发展的目的都是为了保障公害受害人的权益,司法体系是公正的、独立的,不受干预的。[[37]]

    日本的环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。日本普通公民既可以对于企业的行为提起公益诉讼,同时也可以对于失职、滥用职权的行政机关提起公益诉讼,其环境公益诉讼举证责任分配以“法律要件分类说”为基石,在因果关系证明上兼顾其他学说,采取多样化的举证原则。此外,日本出台了一些列的法律法规对环境损害进行一定的遏制。[[38]]日本出台的法律对环境保护的态度是非常严苛的,这与其环境损害事件频发相关,而现在日本的环境保护成绩斐然,走在了各国的前列,值得我国借鉴。

    4.我国环境公益诉讼举证责任制度的完善

    4.1 加强我国环境公益诉讼举证责任制度立法

    我国环境公益诉讼从被诉主体上,可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼,笔者认为举证责任制度应属于程序法领域。我国新修订的《民事诉讼法》仅将环境污染纳入公益的起诉范围,而我国以吕忠梅为代表的众多学者主张,污染环境行为与破坏生态行为是两种相关但不同类的行为。[[39]]后我国《环境保护法》将生态破坏纳入可诉范围,但是生态破坏的举证责任分配及规则,均存在立法空白。笔者建议修订《民事诉讼法》将生态破坏纳入可诉讼范围,并应起草环境诉讼法对公益诉讼的举证责任做专门的规定,对涉及生态诉讼及环境污染的公益诉讼举证规则在环境诉讼法司法解释中做出具体规定。

    我国对于是否赋予检察机关公益诉讼的原告资格,在学界有很大争议。有学者主张,检察机关具有国家公诉的职权,又是我国法律监督机关,由于其特殊性,不适宜作为公益诉讼的原告;另外有学者提出,检察机关监督的对象是法院在民事诉讼中是否依法行使审判权和执行权,不是对污染环境、破坏生态、侵害众多消费者合法权益等侵权行为的监督,并不妨碍其作为民事诉讼原告提起诉讼。而在我国新修订的《行政诉讼法》中规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”可见,新修订的《行政诉讼法》采用了学界的第二种观点,这是立法的一大进步,但是检察机关既是国家法律监督机关,又具有公诉的职权,其作为原告参加公益诉讼的举证责任规则及举证责任的分配均存在立法空白,应尽快修订,从而使检察机关通过诉讼保护国家和社会的公共利益。

    4.2区分举证主体的举证责任分配及证明标准

    4.2.1公民为举证主体的责任分配及证明标准

    根据《民事诉讼法》第55条的规定,法律规定的机关和有关组织可以向法院提起民事公益诉讼。该条规定排除了在我国公民个人提起民事诉讼的主体资格,立法机关未赋予公民主体资格的原因:一是我国经济社会发展的现阶段,考虑到法治建设的现状,全面赋予公民提起公益诉讼的权利,可能事半功倍,诉讼效果不佳,还可能导致滥诉。而是从实践状况来看,有的公民提起公益诉讼炒作成分较多,这种炒作有可能对我国现行社会管理体制造成冲击,影响社会安定。而且,在很多情况下,损害公共利益的行为也会损害个人利益,公民可以依据《民事诉讼法》第119条规定的“直接利害关系原则”达到直接保护个人利益,间接保护公共利益的效果。[[40]]另外,由于公民个人诉讼能力的限制,如果允许公民提起公益诉讼,也可能导致诉讼拖延,效率低下。[[41]]

    但是笔者持相反的观点,主张应将公民个人纳入提起环境公益诉讼的主体。介绍一下蔡长海个人作为原告提起的公益诉讼,基本案情为:被告龙某某系清河镇某防水胶长负责人。2011年5月28日深夜,被告租用一辆油罐车将30余吨被工商部门查扣的有毒化工废液运至清镇市焦化污水处理厂附近,排放至污水沟,排放约8吨时被制止。该污水对被告所排放的化工废液进行了检测鉴定。被告龙某某被清镇市人民法院生态保护庭以污染环境罪和非法经营罪判处有期徒刑2年6个月。同时,污染环境罪并处罚金10万元。原告蔡长海是贵阳公众环境教育中心的一名志愿者,其于2011年4月参加了该中心发起的“贵阳市绿色江河全民保护活动”环境公益活动,与该中心签订《河流认领责任书》,认领了清河市辖区内的东门河及其相应流域,每月定期进行巡查。贵阳公众环境教育中心成立于2010年3月,是经贵阳市民政部门登记注册的民间环保组织。蔡长海针对龙某某估计将有毒化工废液排放至公共河流的行为向清河市人民法院提起环境民事公益诉讼,请求判决被告龙某某承担环境污染的治理费用107.3万元,该赔付款付至青镇市环保局环境公益资金专用账户,用于治理被告所损害的水环境并由被告承担该案的全部诉讼费用。清镇市检察院支持起诉。[[42]]蔡长海案为我国首例个人作为原告的公益诉讼案件,清镇市人民法院生态保护法庭以原告系巡河志愿者,与污染事件有联结点为由,确认了其主体资格。蔡长海案的受理及判决为我国环境司法及公益诉讼实践具有重要影响。

    笔者认为,我国可以借鉴前文论述过的“公共信托”理论,确认公民个人提起环境公益诉讼的主体资格。为了防止滥诉,公民个人作为原告,应进一步限制为自身受到损害或有受到损害之虞的公民。此类案件,由于公民个人作为受害方提起诉讼,与侵权方相比处于弱势地位,应在举证责任分配和证明标准方面适当向公民倾斜,给予弱势群体倾向性保护。第一,举证责任的划分,应借鉴美国环境公益诉讼中“初步证明”,即公民应对被告存在环境污染的行为(环境污染的可能性)或生态破坏的行为(生态破坏的可能性)、损害结果、损害行为与损害结果之间的关联性,即承担初步的证明责任;被告应证明是否存在法律规定的免责事由或减轻事由、损害行为与损害结果之间的因果关系。第二,在证明标准上,对公民个人应适用较低程度的盖然性,即公民个人无需提出科学严谨的证据证明,也不要求证明的力度达到排除任何怀疑,完全还原损害经过的程度。只要原告提供的证据能够让法官内心确信就可以了。而被告作为加害者一般多为污染企业,距离证据较近,而环境污染的技术性、专业性、隐蔽性较强,应要求其提交证据的证明标准达到较高的盖然性。

    4.2.2 社会组织作为举证主体的责任分配及证明标准

    我国法律对社会组织提起公益诉讼的主体资格做了限制,第一,依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织;第二,该组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益,且从事环境保护公益活动的,第三,社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的。司法实践中,在我国提起环境公益诉讼的社会组织主要是环保组织。这不仅是由于法律的规定,更是因为环保组织本身致力于环境保护事业,由一些专家学者构成,在此类案件的处理上有较多的专业技术知识和充沛的精力。此外,环保组织较公民个人而言,在经济方面资金充足,还有卓越的社会调查力,能够与加害者在诉讼中进行对抗。因此,笔者认为在社会组织作为原告提起公益诉讼时,应取消举证责任倒置,按照“谁主张,谁举证”原则分配举证责任,双方的证明标准均应一致。

    4.2.3 检察机关作为举证主体的责任分配及证明标准

    “保护环境”是我国的一项基本国策,检察机关参与环境民事公益诉讼也是以党中央的顶层设计为引领。探索建立检察机关提起公益诉讼制度是是党中央的重大战略决策。检察机关提起公益诉讼制度改革取得了重大成果,走出了一条中国特色公益司法保护道路。[[43]]我国修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》赋予了检察机关提起环境公益民事诉讼和行政诉讼的主体资格。2018年3月2日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》从一般规定、民事公益诉讼及行政公益诉讼三部分进行了具体规定。其中第四条明确指出:“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务,但法律、司法解释另有规定的除外。从该规定可以看出,之前学界对检察机关作为公益诉讼原告与公诉人身份相混淆的担忧,是多余的。

    笔者也按照司法解释的思路从检察机关作为环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼的原告角度论述其应承担的举证责任及证明标准。依据该司法解释,检察机关作为环境民事公益诉讼原告在提起诉讼时,要求向法院递交:(一)民事公益诉讼起诉书,并按照被告人数提出副本;(二)被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料;(三)检察机关已经履行公告程序的证明材料。由此可见,在起诉阶段检察机关承担的举证责任是“初步证明”责任,证明标准为较低的盖然性;笔者认为在诉讼过程中,应当取消举证责任倒置,因为检察机关作为监督机关,掌握信息、收集证据都占有优势;而被告多为企业,除了经济实力雄厚外,在其他方面与检察机关相比仍处于劣势地位。特别是在环境侵权案件中,因果关系主要有以下三种:一是补充因果关系,是指数个侵权行为共同作用下,才会造成损害结果,而各侵权行为单独不足以导致损害结果的发生。二是累积因果关系,是指虽然是数个行为导致损害的发生,但实际上,单个行为本身已足以引起损害。三是替代因果关系,是指数个行为导致损害发生,但究竟何人的行为与损害结果之间的因果关系并不明确。[[44]]而我国法律并没有明确规定在哪些情形下,法院可以认定被告完成了因果关系不存在的举证责任,但《侵权责任法》第七条对污染者完成关于因果关系不存在的举证责任进行了规定。该规定明确了被告对因果关系不存在属于本证,是被告所主张的权利阻却权利成立的法律要件。在反向推定的情况下,被告必须排除存在因果关系的可能性,否则,因果关系会被推定成立。这对被告的证明要求显然高于原告,适用的是相当于于“排除合理怀疑的”高度盖然性标准。[[45]]这就意味着,被告在证明因果关系不存在时,必须提供科学的充分的证据,否则被告提供的证据证明因果关系不明时,仍应承担举证不能的败诉结果。据此,笔者认为,在检察机关作为原告提起诉讼时,应取消举证责任倒置,由原、被告适用“谁主张,谁举证”原则,特别是在因果关系不明的举证责任分配应符合公平的理念,借鉴美国“利益均衡”说,合理确定举证责任。而证明标准应当“一视同仁”,要求被告提交的证据达到“排除合理怀疑的”高度盖然性标准亦应对原告适用同样的标准。

    依据两高的司法解释,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。由此可见,检察机关作为环境公益行政诉讼的主体资格是有先决条件的,要先督促行政机关履行职责。该司法解释规定了检察机关作为环境公益行政诉讼向法院起诉时,应递交:(一)行政公益诉讼起诉书,并按照被告人数提出副本;(二)被告违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料;(三)检察机关已经履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。我国法律并未规定检察机关提交证明材料的证明标准,笔者建议应在行政诉讼法中增加检察机关作为环境行政公益诉讼向法院递交侵害证明材料的证明标准,是初步证明责任还是达到“高度盖然性”的证明标准。笔者认为应当是达到“高度盖然性”证明标准,因为检察机关提起诉讼的前提是在履行职责中发现行政机关的违法行为或不作为行为,说明在提起诉讼前检察机关已经掌握了充分的证据。此外,检察机关对国家行政机关提起环境行政公益诉讼,应取消举证责任倒置,由原、被告按照“谁主张,谁举证”原则进行举证;若是行政机关不作为前提下,检察机关提起的行政公益诉讼,应适用举证责任倒置,由行政机关对不作为与损害结果的因果关系存在承担证明责任,适用“高度盖然性”标准,因为行政机关不作为可以适用“危险领域说”,由其对因果关系存在承担举证责任更为合理。

    4.2.4 行政机关作为举证主体的责任分配及证明标准

    我国《海洋环境保护法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>》中均赋予了行政机关提起环境公益诉讼的主体资格。但是从实务层面而言,《环境保护法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律法规已经赋予行政机关通过行政许可、行政处罚、强制履行等方式维护和救济生态环境,所以,严格执法足以实现停止侵权、恢复原状等公益诉讼的目的。换言之,只要公权力没有失职、失灵,行政机关提起公益诉讼的必要性是很低的。[[46]]但不可否认,目前,我国环境行政管理制度并不完善,存在主管有界、手段有限、适用条件严苛、行政力度受限以及行政能力不足等问题,而环境民事公益诉讼可以弥补以上缺陷。[[47]]笔者赞同,我国学者柯阳友的观点,我国行政机关提起的环境民事公益诉讼多为环保机关,其机关及下属机构在工作期间收集的涉及环境污染和生态破坏数据和信息均可作为证据提交,还可以利用工作之便对被告的违法活动进行监控,在举证能力上与被告是“势均力敌”的,因此应将行政机关和被告之间平等划分举证责任和证明标准。但是在当前乡村振兴战略背景下,一些中小企业如雨后春笋一般兴起,在经济发展过程中不可避免的还可能引发一些环境问题,但是在行政机关作为原告,中小企业作为被告的前提下,应适当向弱势一方倾斜,适用“利益均衡”学说取消举证责任倒置,由法官合理划分原、被告的举证责任,确保我国乡村振兴战略的顺利推进。

    4.3“回应型法”视角,构建多元化环境公益诉讼举证责任规则

    现代社会是一个“风险社会”。[[48]]美国伯克利学派代表人物诺内特和塞尔兹尼克提出的回应型法,为我们提供了规制环境风险新思路。[[49]] “回应型法”作为回应各自社会需要和愿望的一种便利工具的法律,其特征要求法律能够对社会中的各种变化做出积极的回应。就程序制度而言,回应环境风险,就需要确立理性的环境风险预防性程序制度规则,结合环境公益诉讼的特点设计多元化的举证责任规则。首先,对侵权责任的构成要件进行探讨,通过立法将损害事实构成要件修改为危害结果。根据我国侵权责任法的一般理论,民事侵权的构成要件为4要件:即侵权行为、损害事实、因果关系和存在过错。而我国法律明确规定环境侵权实行无过错归责原则,因此,在环境公益诉讼中,原、被告只需要对三个要件进行举证。

    传统的侵权案件主要是原告通过诉讼要求被告赔偿损失,恢复原状等,是一种事后的救济。而环境案件更多的强调的是一种预防性,就要求对环境污染或生态破坏产生之前采取积极的预防措施。因此,应当借鉴我国学者李浩的观点将损害事实改成损害要见,包括损害结果和损害风险,从而加强对环境侵权的事前防范。[[50]]笔者认为,应将损害的威胁举证纳入举证规则之中,用危害结果代替损害事实构成要件。其次,借鉴“利益均衡说”,由法官对举证责任进行划分。这里强调的是,多元化的举证责任分配并不是通过立法的方式对举证责任进行划分,由法官在案件审理过程中适用多元性化的举证规则,将举证责任合理的在原、被告之间进行分配,是由环境侵权案件的特点决定的。法官在具体案件的审理过程中,通过对原、被告各自提交的证据和诉辩陈述进行分析,归纳案件争议焦点,确定争议焦点后结合原、被告的经济情况(需要鉴定的案件能否负担鉴定费)、证据距离、

    技术手段、专业知识等因素,公平合理的对举证责任进行分配。如果存在原、被告均举证难的情形下,由法官通过“因果关系推定”、“间接反证”、“疫学因果关系说”、“优势证据”、“低度盖然性”等方式,灵活的避免原、被告举证难,尽可能的查清案件事实,维护环境公共利益。

    4.4完善举证责任倒置制度在环境公益诉讼的适用

    4.4.1扩大举证责任倒置制度的适用范围

    我国《环境保护法》第五十八条,将生态破坏也纳入环境主体提起公益诉讼的范围,但是我国《侵权责任法》仅规定了环境污染案件适用因果关系举证责任倒置。笔者认为,生态破坏行为更应适用因果关系举证责任倒置。因为生态破坏行为通常表现为直接索取或者间接排放式,破坏行为中的物质或能量本身并不一定直接就是有害的。生态破坏造成的结果往往需要很长时间才能恢复,有些甚至是不可逆的。[[51]] 据此,我国应尽快立法,将生态破坏行为适用举证责任倒置制度纳入其中,弥补立法层面的漏洞。

    4.4.2法官应根据原、被告的实际情况,审慎适用此制度

    我国《侵权责任法》第66条规定,环境污染责任纠纷适用因果关系的举证责任倒置规则,污染者应当就因果关系不存在承担举证责任,被侵权人对因果关系不承担举证责任,这是一种结果上的举证责任。但是《环境侵权责任解释》又规定原告应就污染行为与损害结果之间存在关联性提供初步证明材料,这是行为举证责任。笔者认同,在因果关系方面应由原告提供初步证据,证明存在低度盖然性,因果关系即可推定成立,随后由法官对举证责任进行分配,取消由被告对因果关系不存在承担全部责任的规定。这是由于在我国被告对因果关系不存在的证明属于本证,是被告所主张的阻却权利成立的法律要件。在反向推推定的情况下,被告必须排除存在因果关系的可能性,否则,因果关系就会被推定成立。这对被告的证明要求明显高于原告,使用的是“排除合理怀疑”的高度盖然性标准。[[52]]通俗的来讲,我国法律没有明确规定哪些情形下,法院可以认定污染者完成了关于因果关系不存在的举证责任,也就是说如果被告提供的证据只能证明因果关系处于真伪不明的状态,仍需承担败诉后果。这就与举证责任倒置理念的设立目的相悖,因为设立这个制度一是为了确保当事人的诉讼地位平等,二是平衡当事人的举证能力。在我国提起公益诉讼的主体为行政机关、检察机关、法律规定的组织,在举证能力、诉讼地位上均不比被告差,甚至在这些方面都比被告更具有优势。因此,应根据原、被告的实际情况由法官审慎的适用此制度。

    4.5完善法官在环境公益诉讼中的自由裁量权和释明权

    4.5.1法官专业化和高素养-是自由裁量权完善的基石

    结合环境侵权的特点以及我国现有法律对环境公益诉讼举证制度立法上的不足,前文已经论述了法官通过在具体案件的审理过程中,合理的在原、被告之间对举证责任进行分配,可以有效的弥补上述不足。

    法官的自由裁量权是建立在“自由心证”准则基础上,该准则是法官能够主动按照自己心里或理性构成的必定认识来检查证据和确定现实的准则。[[53]]具体到环境公益诉讼案件的审理中,笔者认为法官的自由裁量权就是法官作为案件的裁判者,在案件的审理过程中,运用所掌握的环境法学专业法律知识、结合自身的审判经验、专业技能,均衡影响原、被告举证能力的因素,合理的在原、被告之间分配举证责任。法官的专业素质及高尚的道德素养是制约自由裁量权适用的关键因素。

    4.5.2 完善法官在公益诉讼中的释明权

    释明权源于大陆法系,释明权中的“释明”原意是“使不明确的事项变得明确”[[54]]。法官释明权制度源于德国《民事诉讼法草案》,是该国为了弥补绝对当事人主义的缺陷建立的制度。

    在学界对于法官的释明权有三种学说,第一种为权利说,认为法官的释明权是一项诉讼权利,法官可以选择行使;第二种为义务说,即释明权是法律规定的义务,法官应当履行,如应当履行而未履行就要追究法官责任;第三种为权利义务说,释明既是法官的一项诉讼权利,又是法官的一项诉讼义务。

    笔者认为,在环境公益诉讼中,因该诉讼涉及公众环境利益,法官释明权应适用“义务说”。原因有两个:第一,释明权作为法官的义务就要求法官在案件的审理过程中,结合案情,公平合理的在原、被告之间分担举证责任;第二,释明权作为法官的义务也可以限制法官自由裁量权的行使,法官通过释明权对原、被告合理的分配了举证责任,如法官存在分配不当的行为,原、被告均可以行使监督权。

    5.健全与环境公益诉讼举证责任制度相关的其他配套制度

    5.1建立有限判例制度

    合理的利用判例制度是解决环境纠纷案件法律适用问题的有力手段,在日本,尽管判例的法律效力没有法律明文规定,但作为侵权行为法的主要法律渊源,它指导着司法实践活动。[[55]]虽然我国实行的是成文法,不认可判例的法律效力,但是基于环境侵权案件的特殊性,我国可以借鉴日本的这项制度,明确最高人民法院环境法庭与审判委员会作为创建判例的主体,对于经典案件进行汇编,汇集成册发放到各个法院,可以有效的指导环境公益诉讼的审判工作,避免同案不同判的悲剧。此外,最高人民法院应明确环境公益诉讼援引判例的规则,这样有利于弥补我国公益诉讼举证责任方面立法缺陷。

    5.2健全环境信息公开制度

    环境信息公开作为一种环境管理制度,主要是指政府、企业以及其他社会行为主体通过发布各自掌握的内部产生的或由外部获取的环境信息,是管理者、被管理对象以及公众共享环境信息。[[56]]由环境信息公开的定义可见,信息公开的主体广泛,信息公开的渠道多样,信息公开的内容全面。在我国遗憾的是,信息公开与公众参与相脱轨,除环境行政机关掌握信息渠道,其他主体的原告很难从这项制度中获益。笔者认为,应从以下几方面进行完善:第一,建立完备的信息公开制度。首先,对于政府应当公开的环境信息,应当采用文件形式在政府的官方网站上进行公布,方便公众查阅;对于企业应当公开的信息,企业要按时披露,在其网站或企业的公告栏进行公布。第二,对于重大的环境公益诉讼,应当在最高人民法院官网进行公布,因为中国裁判文书网有很多公众并不会查阅;第三,完善信息公开的监督机制。对于政府机关、企业未履行信息公开义务的行为,公众可以向相关机关检举。

    5.3完善环境损害评估鉴定司法适用制度

    在我国需要启动环境损害评估主要有三种情形,本文探讨的是根据环境司法的需要开展的环境损害鉴定活动,即环境损害鉴定评估的司法适用制度。环境损害司法鉴定可以用于认定环境损害结果、因果关系、损害数额和责任承担方式。但我国目前的环境损害鉴定评估司法适用的现状来看,各个程序环节还存在着形形色色的问题,归根结底的原因在于环境损害鉴定评估司法适用没有形成一个制度体系。[[57]]笔者认为,应从以下几方面完善:第一,建立协调的环境损害鉴定评估法律体系。目前我国环境损害法律体系表现为民事法律和环境法律并存的状态,容易出现交叉或冲突的情形且我国现行法律体系中没有一步法律专门针对环境损害鉴定评估制度进行规定,该制度在司法适用中可操作性差,因此我国应建立协调的法律体系对该制度进行规定;第二,完善鉴定人与专家辅助人出庭制度。在司法实践中,环境公益诉讼涉及的专业性问题较多,就是专修环境法学的法官在裁判过程中也不可避免的遇到超出自身认知的范围,这时候就需要出具鉴定意见的鉴定人或专家辅助人出庭,对其鉴定意见作出解释、专业技术问题进行说明,以便法官查明事实。然而,环境损害鉴定评估不同于环境司法鉴定,其出具鉴定评估意见的鉴定人不必要出庭,专家辅助人在各地参与庭审的程度也层次不齐。因此,应给与鉴定人或专家辅助人出庭津贴,鼓励其到庭对专业领域的问题进行阐释说明,对法官合理的在原、被告之间分配举证责任具有重大意义。第三,加强对环境损害鉴定评估机构人员的资质管理。我国环境损害鉴定评估机构数量稀缺、地区分布不平衡,且我国无环境损害司法鉴定人资格认证体系,因此,我国更要加强对符合资质的机构的人员进行管理,进而提升环境司法评估鉴定结论的公信力。

    5.4完善我国环境公益诉讼基金制度

    我国国家层面的环境公益诉讼基金制度缺位,应当鼓励社会主体积极参与设立环境公益诉讼基金,专门用于支持开展环境公益诉讼,以解决部分原告无资金缴纳诉讼费的问题。2010年,我国云南省昆明市设立了“环境公益诉讼基金”,其内容包括环境修复资金和公益诉讼基金。2014年,广东省环保基金会设立了“环境公益维权专项基金”,由环境民事公益诉讼的原告向向基金设立人申请适用公益诉讼费用基金。这两个省公益诉讼基金制度的建立,为我国今后立法建立国家环境公益诉讼基金制度奠定了基础。笔者认为,环境公益诉讼的基金来源可以由国家财政拨款或者向社会公开募集。基金的支出可以参照《昆明市环境公益诉讼救济专项基金管理暂行办法》将专项基金的支出限定范围、限定金额,将专项基金的定位牢牢锁定为“救援”和“补充”的作用,减少专项基金滥用的可能性。[[58]]此外,笔者认为还应设立一个监督机构,该监督机构可以是行政机关也可以是第三方机构,设立的目的就是保证基金用于修复环境和支持诉讼,专款专用。

    5.5建立环境公益诉讼特殊证据保全制度

    证据保全是指在证据有可能灭失或者以后难以取得的情况下,法院根据当事人或利害关系人的申请或依职权采取措施,对证据加以固定和保护的制度。[[59]]《环境侵权责任解释》第11条对规定了环境侵权案件的证据保全,通过解读其保全限于环境污染行为,需要情况紧急,在证据灭失或以后难以取得的前提下,由当事人或者利害人向法院申请保全。由此我们可以看出立法的漏洞,生态破坏行为未纳入申请证据保全的范围,而《我国环境公益诉讼司法解释》未规定证据保全。

    随着环境公益诉讼案件数量的增长,原告在诉讼中已经意识到要求法院先收集证据、后提出事实主张的客观需要,为实现环境公益诉讼预防性的功能,促进诉讼集中化审理和多元化解决纠纷之目标,我国环境公益诉讼需要建立特殊证据保全制度。这是基于环境公益诉讼中环境污染具有突发性,证据可能灭失以后难以取得的特点,如在水污染诉讼中,水具有流动性,如果不及时取证,一旦错过就无法在收集到证据,即使在别的流域收集到证据,也很难证明证据与污染的关联性;此外,一些污染企业人为的毁灭或隐匿证据,均可导致证据的灭失。据此,我国应加快建立环境公益诉讼证据保全制度,为环境公益诉讼举证责任制度提供保障。

    5.6建立环境司法专门化制度

    笔者在前文已经论述了环境公益诉讼的特殊性,因此在环境公益诉讼案件的审理中应实现环境司法专门化。笔者认为,我国可以借鉴印度的该项制度。印度分别于2010年6月通过《国家绿色法庭法》、2011年4月通过《绿色法庭实践与程序规则》,为该国实现环境司法专门化提供了法律依据。印度环境司法专门化的具体制度如下:第一,印度的国家绿色法庭由印度中央政府设立,行使《国家绿色法庭法》赋予的审判职责,为便于案件的审理,新德里本部为主法庭,并陆续在其他四个城市建立了区域法庭;第二,印度的国家绿色法庭及区域法庭的审判人员专业化。主要体现在环境法庭由司法人员和专家组成,司法人员包括主席和法官。司法人员必须具备相应的法律知识和经验。此外,对专家也有严格的任职资格,一般要取得相应的学位及相应的工作经验。

    我国应加快建立具有中国特色的环境司法专门化制度,设立区域性环境法庭,严格环境法庭法官及专家的选任制度。高素质和专业化的法官才能在环境公益诉讼过程中公正、合理的在原、被告之间分配举证责任,弥补环境公益诉讼举证制度的立法漏洞,维护环境公共利益。

    参考文献

    [1]林莉红:《公益诉讼的含义与范围》[J].法学研究.2006.(6).

    [2]吕忠梅、吴勇:《环境公益之诉讼制度构想》[M].法律出版社.2008.第23-24页.

    [3] 颜运秋:《公益诉讼理念研究》[M].中国检察出版社.2002.第58页.

    [4]叶勇飞:《论环境民事公益诉讼》[J].中国法学.2004.(5).

    [5] 别涛:《中国环境公益诉讼及立法设想》[M].法律出版社.2008.第3页.

    [6]曹明德.王凤远《美国和印度ENGO环境公益诉讼制度及其借鉴意义》[J].河北法学.2009.(9).

    [7]吕忠梅:《环境公益诉讼辨析》[J].商法研究.2008(6)

    [8]张旭东《环境民事公益诉讼特别程序研究》[M].法律出版社.2018.第22页.

    [9]张琴羽.环境污染举证责任制度研究[D].http://lawnew.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=21&CurRec=1&recid=&filename=10162

    [10]柴发邦:《中国民事诉讼法学》[M].中国人民公安大学出版社.1992.

    [11] 张奕:《民事诉讼举证分配的思考-以法律要件分类说为基础》[J].政法论坛.2015(8).

    [12]沈德咏.《最高人民法院环境侵权责任纠纷司法解释理解与适用》[J].人民法院出版社.2016.第92页.

    [13] 傅贤国.《环境民事公益诉讼证明责任分配研究》[J].甘肃政法学院学报.2015(3).

    [14]张宝.《论环境侵权案件中的举证责任分配:以贵阳市水污染责任纠纷为例》[J].环境保护.2013(14).

    [15]吴勇.论环保法庭的举证责任分配规则[J].环境保护.2014(16).

    [16]肖建国.《利益交错中的环境公益诉讼原理》[J].中国人民大学学报.2016(2).

    [17]肖建国.《利益交错中的环境公益诉讼原理》[J].中国人民大学学报.2016(2).

    [18]曹明德.《环境与资源保护法》[M].中国人民大学出版社.2013.第187页.

    [19]沈德咏.《最高人民法院环境侵权责任纠纷司法解释理解与适用》[M].人民法院出版社.2016.第238页.

    [20]沈德咏.《最高人民法院环境侵权责任纠纷司法解释理解与适用》[M].人民法院出版社.2016.第85页.

    [21]张颖.美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示.[J].政治与法律.2011(6).

    [22]闫志亮.论环境公益诉讼举证责任分配[D].硕士学位论文.2018.第9页.

    [23]刘信平.美国侵权法事实自证规则研究[J].法律适用.2005(10).

    [24]韩姨娜.环境侵权民事诉讼证明责任分配研究[D].河南大学硕士学位论文.2012.第13页

    [25]EditorPick.Environmental.tort.India.perspective[J].Legal

    Service India.2010(10)

    [26] David Landin,Emergence of nuisance

    theories in enviromental.tort.case[J],Law.Science.Magazine,2010(8).

    [27] 宋世杰.证据学新论[M].中国检察出版社.2002.第25页.

    [28][德]汉斯.普维庭.现代证明责任问题[M].吴越译.北京.法律出版社.2006.第78页.

    [29]张春.环境侵权民事诉讼举证责任之比较研究[J].河北法学.2009(3).

    [30]曹明德.环境侵权法[M].法律出版社.2000.第96页.

    [31][日]高桥宏志.民事诉讼法-制度与理论的深层分析[M].林剑峰译.法律出版社.2007.第56页.

    [32]杨素娟.论环境侵权诉讼中的因果关系推定[J].法学评论.2003.(4).

    [33]刘军等.环境诉讼因果关系推定比较[J].社会科学家.2005.(12).

    [34]王灿发.环境纠纷处理的理论与实施[M].中国政法大学出版社.2002.第260-261页.

    [35] [日]竹下守夫.民事诉讼法[M].法律出版社.1995.第111页.

    [36]王成.侵权损害赔偿的经济分析[M ].中国人民大学出版社.2002.第90页.

    [37]向佐群.日本公害事件受害者的救济体系及对我国的借鉴[J].2017年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集.2017(8).

    [38]曹明德.环境侵权法[M].法律出版社.2000.第108页.

    [39]竺效.《论环境侵权原因行为的立法拓展》[J].中国法学.2015.(2).

    [40] 王胜明.《中华人民共和国民事诉讼法释义》[M].法律出版社.2012.第112页.

    [41]最高人民法院环境资源审判庭编著.《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》[M].人民法院出版社.2015.第23页.

    [42]王立.《环保法庭案例选编》二[M].法律出版社.2014.第30-35页.

    [43]曹建明.《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》.最高人民法院官网:http://www.spp.gov.cn/zdgz/201711/t20171102-204013.shtml

    [44]沈德咏.《最高人民法院环境侵权责任纠纷司法解释理解与适用》[M].人民法院出版社.2016.第97页.

    [45]吕忠梅.《环境侵权诉讼证明标准初探》[J].政法论坛.2003(5).

    [46]张伟祥.环境公益诉讼司法运行理论与实践研究[M].中国政法大学出版社.2018.第167页.

    [47]柯阳友.民事公益诉讼重要疑难问题研究[M].法律出版社.2017.第67页.

    [48] [德]乌尔里希.贝克.风险社会.何博闻译.译林出版社[M].2003.第2页.

    [49][美]诺内特.P.塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》[M].张志明译.中国政法大学出版社.2002.第16页.

    [50] 李浩.《举证责任倒置:学理分析和问题研究》[J].法商研究.2003(7).

    [51]柯阳友.民事公益诉讼重要疑难问题研究[M].法律出版社.2017.第21页.

    [52]吕忠梅.环境侵权诉讼证明标准初探[J].政法论坛.2003(5).

    [53]罗彤.法治下的法官自由裁量权[J].法治博览.2018(3).

    [54]张卫平.诉讼构架与程式[M].清华大学出版社.2000.第184页

    [55]Afflec Green, Judgement granted in

    environmental tort.class.action[J].Association.of.Corporate.Counsal.2010(10).

    [56]王华.郭红燕.黄德生.我国环境信息公开现状、问题与对策[J].中国环境管理.2016(1).

    [57] 胡环宇.乔刚.泰州1.6亿天价环境公益按诉讼手记[M].2018.第89页.

    [58] 胡环宇.乔刚.泰州1.6亿天价环境公益按诉讼手记[M].2018.第135页.

    [59]许少波.《证据保全制度的功能及其扩大化》[J].法学研究.2009(1).

    [60]The.National.Green.Tribunal.Act,2010(of.India),sec.5(1).


关闭窗口

您是第 1458827 位访客

Copyright©2010 All right reserved 河北省高级人民法院 版权所有   冀ICP备10016685号